Au cœur du projet de loi figurent tout d’abord des dispositions visant à flécher plus nettement l’offre de logement vers les classes moyennes. Par ailleurs, le projet institue différentes mesures dont le but est d’accroître la mobilité des locataires du parc des organismes de logement social. Le commentaire n’aborde pas les dispositions d’urbanisme et fiscales.
Les logements locatifs intermédiaires
Postulant que les catégories de logement ne s’opposent pas entre elles, le projet de loi promeut un développement fort de l’offre de logement intermédiaire, dont on sait que ses conditions d’accès et de loyer, plus élevées que celles présidant à la location d’un logement social, sont encadrées par la loi2.
L’inscription du logement intermédiaire dans le quota SRU
Les communes d’au moins 1 500 habitants dans l’unité urbaine de Paris et 3 500 habitants sur le reste du territoire qui sont comprises dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, doivent porter le nombre total de logements locatifs sociaux à au moins 25 % (dit « quota SRU3 ») des résidences principales4.
Le projet de loi ne change pas la liste des logements sociaux retenus pour le calcul du quota SRU mais il aménage les conditions d’atteinte des objectifs triennaux de ce quota. D’une part, le projet révise le pourcentage du plafond afférent aux logements financés en prêts locatifs sociaux. Le plafond est relevé à 40 % (au lieu de 30) des logements sociaux à produire et inclut, à côté des PLS, les logements locatifs intermédiaires.
D’autre part, le projet attache une conséquence nouvelle à la conclusion d’une convention de mixité sociale entre l’État et une commune dont le taux de logement social au 1er janvier de l’année précédant la période triennale présenterait un écart inférieur à 10 points avec le seuil de 20 ou 25 %. Le contrat de mixité sociale pourrait prévoir qu’une fraction de l’objectif (dans la limite de 25 %) soit atteint par la réalisation de logements locatifs intermédiaires.
Le système conduit aboutit à intégrer la production de logements intermédiaires dans le calcul du quota SRU.
Le logement locatif intermédiaire dans la production des organismes HLM
Les organismes HLM peuvent produire, céder et gérer des logements locatifs intermédiaires dans la limite de 10 % des logements locatifs sociaux détenus par l’organisme5.
Le projet de loi porte la limite de production de logements intermédiaires par les organismes HLM de 10 à 20 %.
Les filiales de logement locatif intermédiaire des organismes HLM
Les organismes HLM peuvent constituer des filiales de logements locatifs intermédiaires6. Pour la constitution du capital de la filiale, les organismes peuvent apporter en nature leurs logements intermédiaires et les locaux à usage commercial ou professionnel annexes et accessoires. Toute autre forme de concours financier ne peut être issue que des activités ne relevant pas du service d’intérêt général défini à l’article L. 411-2 du code de la construction et de l’habitation. À défaut d’apport en nature, le capital de la filiale est fixé à un euro. Les fonds propres nécessaires au financement de l’activité sont apportés par les associés n’ayant pas le statut d’organismes HLM ou par des tiers sous forme d’avances en comptes courants ou de prêts participatifs.
Le projet de loi prévoit que, pour le cas où le capital de la filiale est fixé à un euro, les organismes puissent accorder des avances en compte courant, issues des activités ne relevant pas du service d’intérêt général, respectant les conditions du marché et donnant obligatoirement lieu à remboursement7.
Sociétés de ventes d’habitations à loyer modéré
Les sociétés de vente d’HLM sont spécialisées dans l’acquisition et l’entretien des logements sociaux appartenant à des organismes HLM, des SEM de logements sociaux et des organismes agréés pour le logement social8.
Le projet de loi prévoit d’autoriser les sociétés de vente d’HLM à acquérir et entretenir des logements locatifs intermédiaires appartenant aux filiales précitées des organismes d’HLM.
Les sociétés civiles de construction vente loi ALUR (ci-après SCCV) et le logement intermédiaire
Les organismes HLM peuvent, à titre subsidiaire, acquérir, sous la forme de la vente d’immeubles à construire, à due concurrence de leurs apports, des logements sociaux, auprès d’une société civile immobilière dans laquelle ils détiennent des parts et dont l’unique objet est la construction d’immeubles d’habitation ou à usage professionnel et d’habitation en vue de leur vente, à la condition que cette société réalise au moins 25 % de logements sociaux et soit constituée pour une durée n’excédant pas dix ans9. La pratique désigne ces sociétés « SCCV loi ALUR ». Elles avaient été créées pour favoriser la réalisation d’immeubles mixtes, ce pourquoi, entre autres, la loi exclut que les logements achetés par l’organisme HLM soient autres que des logements sociaux.
Nous reviendrons, dans la suite de l’étude sur les nombreux aménagements que le projet de loi apporte à ce dispositif et n’évoquons ici que la question liée au logement locatif intermédiaire.
Le projet de loi ouvre la possibilité aux organismes HLM10 d’entrer au capital des SCCV loi Alur en vue d’acheter, non seulement des logements sociaux, mais aussi des logements locatifs intermédiaires.
Refonte du statut des sociétés civiles de construction vente dites loi ALUR
Ces sociétés ont été évoquées au titre du rôle que le projet de loi entend leur assigner dans le cadre du développement de l’offre de logement locatif intermédiaire. Par ailleurs, le projet en aménage profondément le régime.
Le texte relatif aux SCCV d’une part, pose actuellement quelques difficultés d’interprétation de ses termes et, d’autre part, a pu apparaitre restreindre à l’excès les possibilités qui pourraient résulter de cette forme de partenariat public/privé. Par ailleurs, il était reproché quelques insuffisances rédactionnelles à ce texte.
Le projet de loi apporte une réponse à ces difficultés d’application :
- la notion « à due concurrence de ses apports » est supprimée et remplacée par la formule suivante : « La participation des organismes HLM au capital de la société civile immobilière ne peut excéder le rapport entre, d’une part, la surface de plancher à destination des logements mentionnés à l’article L. 411-2 et des logements locatifs dont le loyer n’excède pas les plafonds mentionnés au titre IX du livre III et destinés à être occupés par des personnes physiques dont les ressources n’excèdent pas les plafonds mentionnés au même titre IX, et, d’autre part, la surface de plancher produite » ;
- la mixité fonctionnelle est mieux prise en compte et les immeubles pourront comprendre des locaux professionnels et commerciaux à titre annexe et accessoire ;
- possibilité pour l’organisme HLM de consentir des prestations de service et d’accorder des avances en compte courant à la société ;
- et enfin, comme déjà indiqué sous le point précédent relatif au logement intermédiaire, possibilité pour l’organisme HLM d’acheter de tels logements auprès de la société.
L’usufruit locatif social
L’usufruit locatif social est l’opération par laquelle un investisseur acquiert la nue-propriété d’un immeuble, tandis que l’organisme HLM en acquiert l’usufruit. Pendant une durée minimale de quinze ans, l’organisme HLM peut alors conventionner l’immeuble, c’est-à-dire en faire un ensemble de logement social. Lorsque l’usufruit expire, le conventionnement cesse également et l’immeuble intègre le marché du logement privé.
Le texte autorise l’organisme HLM soit à acheter la nue-propriété ou l’usufruit d’un immeuble de logements, soit à en céder la nue-propriété en se réservant l’usufruit. Mais il n’autorise pas l’organisme à céder le seul usufruit, en conservant la nue-propriété.
Le projet de loi y ajoute la possibilité de céder l’usufruit en conservant la nue-propriété.
Par ailleurs, le projet supprime l’interdiction qui était faite aux sociétés anonymes de vente d’habitations à loyer modéré d’acheter la seule nue-propriété de logements HLM11.
L’attribution des logements sociaux
Les logements sociaux ne sont pas librement attribués par les organismes et le choix des candidats locataires est déterminé par une commission d’attribution12.
Ce dispositif d’attribution fait une place modeste au maire de la commune d’implantation des habitations, qui participe à la commission et qui dispose d’une voix prépondérante en cas d’égalité des voix mais ne peut pas en être président.
Le projet de loi modifie ce rapport de forces et renforce la position du maire au sein de la commission. D’une part, le maire serait président de droit de la commission d’attribution.
D’autre part, lors de la mise en location initiale des logements locatifs sociaux, le maire de la commune d’implantation du programme proposerait à la commission l’ordre de classement des candidats présentés pour l‘attribution de chaque logement par les réservataires ou l’organisme de logement social.
Le texte parle d’un pouvoir de proposition et non de décision. Mais il faut noter que le projet prévoit par ailleurs de manière générale que le maire pourrait s’opposer au choix de l’un des candidats, en précisant que l’opposition ferait obstacle à l’attribution du logement à ce candidat.
Ces prérogatives ne pourraient pas être exercées par le maire d’une commune faisant l’objet d’un arrêté de carence13.
Enfin, le projet autoriserait le préfet à déléguer à la commune les réservations dont il bénéficie de droit au profit des personnes prioritaires, notamment mal logées ou défavorisées.
Le poids des réservataires
Les organismes de logement social consentent très souvent des réservations de leurs logements. Le projet prévoit de renforcer les prérogatives des réservataires. Il est ainsi prévu14, en cas de gestion non déléguée des réservations, que la décision de ne pas donner suite à la proposition d’un réservataire ou de changer l’ordre de priorité parmi les propositions effectuées doive être motivée, et que la décision soit notifiée au réservataire. En cas de contestation, le réservataire soumettrait le cas à la commission de coordination, chargée d’examiner certains dossiers de demandeurs de logement social, et qu’elle émet des avis quant à l’opportunité de présenter en commission d’attribution les dossiers présentés par les réservataires15.
Par ailleurs, si l’organisme bailleur faisait obstacle aux attributions prononcées par le préfet, ce dernier pourrait, après tentative de conciliation, désigner pour un an un délégué spécial chargé de prononcer les attributions de logements au nom et pour le compte de l’organisme.
Les réservations profitant à Action logement services
En l’état du droit, un quart des attributions annuelles de logements sociaux réservés par la société Action logement services (société mentionnée à l’art. L. 313-19 CCH) est réservé aux salariés et aux demandeurs d’emploi bénéficiant d’une décision favorable d’attribution prioritaire rendue par la commission de médiation, ou, à défaut, prioritaires par application des critères généraux d’attribution d’un logement social. Cette affectation légale fait l’objet d’un accord passé entre le représentant de l’État dans le département ou, en Île-de-France, dans la région, et ladite société.
Le projet prévoit que, lorsque l’accord a été conclu entre l’État et cette société, le préfet pourrait lui déléguer tout ou partie des réservations de logements pour y loger des salariés, dont la demande a été jugée prioritaire par la commission de médiation, ou qui sont reconnus prioritaires en application des critères généraux d’attribution susvisés.
La VEFA inversée
Un organisme d’HLM peut, sous certaines conditions, vendre en leur état futur d’achèvement des logements à une personne privée, dès lors que ces derniers font partie d’un programme de construction composé majoritairement de logements sociaux, dans la limite de 30 % de ce programme.
L’opération est autorisée par le préfet de département. Le projet prévoit de porter le taux de 30 % à 50 %.
Durcissement des conditions du droit au maintien dans les lieux
Les locataires du parc social bénéficient du droit au maintien dans les lieux. On entend par là que les baux qui leur sont consentis sont à durée indéterminée et que les locations ne cessent que par le départ, l’abandon de domicile ou le décès du locataire, sauf dans les deux derniers cas si des membres de la famille sont éligibles à un transfert du bail à leur profit. Par ailleurs, la loi prévoit des cas où l’occupant est déchu du droit au maintien, notamment lorsque les ressources du locataire sont, durant deux années consécutives, supérieures à 150 % du plafond de ressources16. En pareil cas, l’occupant perd son droit au maintien à l’issue d’un délai de dix-huit mois à compter du premier janvier de l’année suivant les résultats de l’enquête menée par l’organisme auprès des locataires pour connaitre le montant de leurs ressources.
Sur un autre point, la loi ne prévoit pas que le locataire, par ailleurs propriétaire d’un logement, soit à ce titre déchu du droit au maintien dans les lieux.
S’agissant du dépassement du plafond de ressources, le projet prévoit de ramener le plafond prévu à l’article L. 442-3-3 de 150 % à 120 %. Le projet crée une nouvelle sanction à la charge des organismes HLM qui ne mettrait pas fin au bail profitant à un locataire dépassant le plafond de ressources dans cette proportion. La sanction serait fixée de manière à couvrir entre douze et dix-huit mois du loyer en principal du ou des logements concernés.
S’agissant du cas d’un locataire propriétaire par ailleurs d’un logement, le projet prévoit que si celui-ci est adapté aux besoins et capacités du locataire, ou susceptible de générer des revenus suffisants pour accéder à un logement privé, l’organisme de logement social devra mettre fin au bail avec un préavis de six mois.
La disposition ne s’appliquerait pas aux locataires ayant atteint l’âge de 65 ans, à ceux affectés d’un handicap ou ayant à leur charge une personne ainsi affectée, non plus qu’aux locataires de logements situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.
Le bail mobilité d’un logement social
Le bail mobilité est le contrat de location de courte durée d’un logement meublé à un locataire justifiant, à la date de la prise d’effet du bail, être en formation professionnelle, en études supérieures, en contrat d’apprentissage, en stage, en engagement volontaire dans le cadre d’un service civique, en mutation professionnelle ou en mission temporaire dans le cadre de son activité professionnelle17. D’une durée minimale d’un mois et une durée maximale de dix mois, non renouvelable et non reconductible, sans dépôt de garantie à la charge du locataire, assorti d’un loyer librement fixé et d’une obligation aux charges forfaitisée, il est un contrat particulièrement adapté au logement des travailleurs en déplacement professionnel prolongé.
Il n’est pas ouvert aux organismes de logement social.
Le projet de loi rendrait le bail mobilité applicable aux organismes de logement social. La désignation des candidats ne serait pas rendue par la commission d’attribution instituée pour l’attribution des logements locatifs sociaux, ni intégrée dans le système d’inscription sur le service national d’enregistrement, de telle sorte que les baux seraient attribués de gré à gré.
Malgré tout, le caractère social des candidats resterait pris en compte, puisque les logements seraient loués à des personnes respectant les plafonds de ressources afférents aux logements concernés, et que les loyers seraient fixés dans les conditions de fixation du loyer prévues par le code de la construction et de l’habitation.
Assouplissement du régime des ventes aux locataires
La vente du logement social à leur occupant est organisée par le code de la construction et de l’habitation18. En principe, l’organisme inscrit son plan de mise en vente prévisionnel dans un volet de la convention d’utilité sociale et, une fois cette convention signée, il peut procéder aux mises en vente sans autorisation préfectorale ni consultation des communes d’implantation, sauf exception prévue par les textes. Toutefois, si le bailleur désire vendre des logements qui n’avaient pas été inscrits dans la convention d’utilité sociale, il peut requérir le moment venu une autorisation préfectorale à cet effet. Dans les deux régimes administratifs, un droit d’opposition motivée est accordé soit aux communes qui n’auraient pas atteint le quota SRU ou pour lesquelles la vente projetée ne leur permettrait plus d’atteindre ce quota.
Dans le cas des ventes projetées, et non anticipées dans la convention d’utilité sociale, l’organisme saisirait directement la commune d’implantation, qui consulterait les collectivités publiques ayant accordé un financement ou une garantie aux emprunts. Le projet supprime le droit d’opposition pour l’instant dévolu aux communes carencées ou qui seraient menacées de l’être en cas de réalisation de la vente. Ce nouveau dispositif serait décliné dans les mêmes termes pour la société de vente d’habitations à loyer modéré, dans les cas où l’autorisation de vente afférente à des logements qu’elle détient viendrait à être frappée de caducité.
Augmentation des loyers conventionnés
Les loyers conventionnés sont soumis à un plafond résultant de l’acte de conventionnement conclu avec le préfet lors de la mise en service de l’immeuble19. Ensuite, il n’est plus possible de pratiquer un loyer qui excèderait ce plafond, hors le cas, soumis à autorisation administrative, d’une augmentation bénéficiant à un organisme en difficultés financières.
Le projet prévoit la possibilité d’augmenter les loyers et redevances maximaux fixés par les actes de conventionnement, dans la limite des loyers maximaux qui auraient été pratiqués pour ces mêmes logements s’ils avaient été neufs.
Les sociétés d’aménagement
Les organismes HLM peuvent prendre des parts ou des actions dans des sociétés pouvant réaliser des opérations d’aménagement ou conclure une convention de projet urbain partenarial20. La prise de participation est soumise à l’accord de sa collectivité de rattachement et du représentant de l’État dans le département du lieu de l’opération ou du projet.
Le projet de loi supprime la condition d’autorisation préfectorale de la prise de participation pour en confier le soin à la commune de rattachement de l’opération projetée.
Les avances et prêts participatifs
Un organisme d’HLM peut consentir une avance en compte-courant à une société anonyme d’habitations à loyer modéré dont il détient au moins 5 % du capital ainsi qu’à tout autre organisme de logement social membre du même groupe d’organismes de logement social que lui21. Le taux d’intérêt de l’avance ne peut excéder de 1,5 point le taux servi au détenteur d’un livret A. S’il exerce une activité locative, l’organisme prêteur informe la caisse de garantie du logement locatif social de la conclusion et des conditions de l’avance. S’il exerce une activité d’accession à la propriété, il informe la société de garantie des organismes d’habitations à loyer modéré contre les risques d’opérations immobilières de la conclusion et des conditions de l’avance.
De même, un organisme HLM peut consentir sur ses ressources disponibles à long terme des prêts participatifs à une ou plusieurs sociétés d’HLM sur lesquelles il exerce un pouvoir de contrôle effectif, ainsi qu’à tout autre organisme de logement social membre du même groupe d’organismes de logement social que lui.
Dans les deux cas, l’opération est soumise à une déclaration préalable aux ministres chargés du logement et de l’économie. L’absence d’opposition motivée de l’un des deux ministres dans un délai de quinze jours vaut accord.
Le projet de loi supprime tout contrôle a priori comme a posteriori sur ces avances et prêts participatifs, qui seraient ainsi librement consentis. Il supprime aussi le plafonnement de la rémunération des opérations réalisées.
Bruno Wertenschlag approfondira ce sujet dans une étude publiée dans l’AJDI 6/2024
1. Exposé des motifs, p. 1.
2. CCH, art. L. 302-16.
3. Du nom de la loi du 13 déc. 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbain, qui a institué cette disposition.
4. CCH, art. L. 302-5.
5. CCH, art. L. 421-1, L. 422-2, L. 422-3 et L. 422-3-2.
6. CCH, art. L. 421-1, L. 422-2, L. 422-3 et L. 422-3-2.
7. Par modification des art. L. 421-1, L. 422-2 et L. 422-3 CCH.
8. CCH, art. L. 422-4.
9. CCH, art. L. 421-1, L. 422-2, L. 422-3 et L. 422-3-2.
10. Par modification des art. L. 421-1, L. 422-2, L. 422-3 et L. 422-3-2 CCH.
11. CCH, art. L. 422-4.
12. CCH, art. L. 441-2.
13. CCH, art. L. 302-9-1 : « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l’article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser à l’échelle communale en application du I de l’article L. 302-8 n’a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée, le représentant de l’État dans le département informe le maire de la commune de son intention d’engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l’engagement de la procédure et l’invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. »
14. Par modification de l’art. L. 441-2 CCH.
15. CCH, art. L. 441-6.
16. CCH, art. L. 442-3-3.
17. Loi n° 89-462 du 6 juill. 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 déc. 1986, art. 25-12.
18. CCH, art. L. 443-7 s.
19. CCH, art. L. 353-9-2
20. CCH, art. L. 421-2, L. 422-2, L. 422-3 et L. 422-3-2.
21. CCH, art. L. 423-15 et L. 423-16.
