L’adhésion de l’UE à la Convention européenne des droits de l’homme est retardée

L’avis 2/13 rendu par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) le 18 décembre 2014 laissera perplexe ceux qui avaient naïvement imaginé qu’en affirmant « l’Union adhère à la Convention », le Traité de Lisbonne permettrait rapidement l’adhésion de l’UE à la Convention européenne discutée depuis les années 1970.

À l’issue de trois ans de discussions, un projet a été adopté visant l’adhésion de l’UE à la Convention européenne, et aux deux protocoles auxquels l’ensemble des vingt-huit États membres sont parties (protocole additionnel et protocole n° 6). L’accord du 5 avril 2013 a été transmis à la CJUE pour vérifier si l’adhésion envisagée était conforme aux Traités de l’UE. L’assemblée plénière de la CJUE répond clairement par la négative, prenant le contrepied de son avocat général qui lui suggérait d’être « constructif » en déclarant le projet d’adhésion compatible avec les Traités sous réserve de quelques modifications. L’adhésion devait permettre une convergence historique de la protection européenne des droits de l’homme à travers la mise en place d’un contrôle externe de l’UE assuré par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Mais l’enchevêtrement des systèmes de protection des droits fondamentaux soulève de délicates questions d’articulation entre les ordres juridiques nationaux, de l’Union européenne et de la Convention européenne.

Dans ce contexte, la motivation essentielle de la CJUE est liée aux particularismes du processus d’adhésion de l’UE à la Convention. D’une part, il s’agit de la première adhésion d’une organisation internationale à la Convention, les autres parties contractantes étant des États. D’autre part, le Traité de Lisbonne a imposé que cette adhésion se fasse à droit constant sans impacter les compétences de l’UE ni celles de ses institutions et des États membres et en préservant les spécificités de l’ordre juridique de l’UE (TUE, art. 6, § 2, Protocole n° 8 UE).

Aussi, la CJUE a pris le temps de rappeler ces caractéristiques en évoquant le principe de l’attribution des compétences, l’autonomie du droit de l’UE, l’existence « d’un réseau structuré de principes, de règles et de relations juridiques mutuellement interdépendantes liant réciproquement, l’Union elle-même et ses États membres, ainsi que ceux-ci entre eux » (point 167). Au final, la CJUE souligne que la dynamique de l’intégration juridique de l’UE repose sur le partage de valeurs communes, la confiance mutuelle entre les États membres autour de ces valeurs qui figurent notamment dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

La CJUE soulève alors deux incompatibilités négligées tant par les négociateurs que par l’avocat général. Premièrement, la CJUE constate un manque de coordination entre l’article 53 de la Charte des droits fondamentaux et l’article 53 de la Convention européenne chacun autorisant dans leur ordre juridique respectif la possibilité d’une application concurrente de standards nationaux de protection des droits fondamentaux plus élevés sans que cela ne se recoupe systématiquement. En effet, la CJUE a posé une limite à cette faculté dans son arrêt Melloni (V. CJUE 26 févr. 2013, aff. C-399/11, Stefano Melloni c. Ministerio Fiscal, AJDA 2013. 1154, chron. M. Aubert, E. Broussy et H. Cassagnabère ; D. 2013. 711 ; AJ pénal 2013. 350, obs. J. Lelieur ; Constitutions 2013. 184, obs. A....