Le 12 octobre 2017, les ministres de la justice de l’Union européenne ont (enfin !) approuvé le projet de création d’un parquet européen, plus de vingt ans après que la commission d’experts réunis auprès de Mireille Delmas-Marty ait émis l’idée d’instituer une autorité de poursuite des infractions dirigées contre les intérêts financiers de l’Union européenne.
Les obstacles rencontrés étaient tels qu’il a fallu en passer par une coopération renforcée à laquelle participent pour l’heure, vingt États membres. Les arguments invoqués par les huit États récalcitrants (Royaume-Uni, Danemark, Pays-Bas, Suède, Irlande, Malte, Pologne et Hongrie) peinent à convaincre et manifestent une volonté de ces États de demeurer arc-boutés sur leur souveraineté pénale.
Pourtant la menace est connue et réelle. L’Union européenne et les États membres sont victimes de fraudes réalisées à l’aide de montages complexes qui affectent les fonds structurels européens. Les fraudes transfrontières à la TVA, commises par des groupes criminels organisés causent des pertes de recettes annuelles comprises entre 40 et 60 milliards d’euros. Les revenus tirés de la fraude alimentent des systèmes de blanchiment de capitaux qui sont, par la suite, investis dans d’autres activités criminelles et peuvent également financer le terrorisme. À cet égard, on pointera l’urgence de créer un véritable espace TVA unique au sein de l’Union européenne comme le préconise la récente communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen sur le suivi du plan d’action sur la TVA – Vers un espace TVA unique dans l’Union – le moment d’agir COM (2017) 566 final).
De toute évidence, la compétence exclusive des autorités des États membres, qui ne disposent pas des outils efficaces pour agir dans un contexte transfrontalier, ne permet pas de lutter contre ces fraudes. Dès lors, le principe de subsidiarité n’est pas pris en défaut. Il ne s’oppose pas à l’institution d’un parquet européen, organe indivisible de l’Union pour poursuivre d’une part, les infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne prévues par la directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal et de toute autre infraction « inextricablement liée » aux comportements visés et, d’autre part, les infractions relatives à la participation à une organisation criminelle telles qu’elles sont définies dans la décision-cadre 2008/841/JAI relative à la lutte contre la criminalité organisée, si les activités criminelles d’une telle organisation consistent essentiellement à commettre une infraction contre les intérêts financiers de l’Union européenne.
Le règlement portant création du parquet européen entrera en vigueur le vingtième jour suivant sa publication au Journal officiel de l’Union européenne (JOUE). Il assumera ses missions à une date qui sera fixée par une décision de la Commission sur proposition du chef du parquet européen dès que le parquet aura été mis en place. Le parquet européen devrait ainsi être opérationnel en 2020. Sa compétence étant adossée notamment sur la directive précitée, il est indispensable que les États membres l’aient transposée au plus tard le 6 juillet 2019.
Un parquet européen indépendant
La question de son indépendance est posée dans la mesure où le chef du parquet européen est flanqué d’un collège composé d’un procureur européen par État membre. Le règlement prévoit cependant expressément que l’ensemble des membres du parquet, y compris le personnel administratif, doivent agir dans l’intérêt exclusif de l’Union. À cette fin, ils ne doivent solliciter ni accepter d’instructions d’aucune personne extérieure au parquet européen, d’aucun État membre, d’aucune institution, d’aucun organe ou organisme de l’Union.
De leurs côtés, les États membres et les institutions, organes ou organismes de l’Union doivent respecter l’indépendance du parquet européen et ne pas chercher à l’influencer dans l’exercice de ses missions. Il est clair que cela ne suffira pas à assurer cette indépendance, parce que tout dépendra in fine du choix des hommes et des femmes qui sera, lui, déterminant même si le règlement l’enserre dans des procédures de sélection. Ainsi, le chef du parquet européen est sélectionné sur un appel ouvert à candidature publié au JOUE. Un comité de sélection composé de douze personnalités choisies parmi d’anciens membres de la Cour de justice de l’Union européenne et de la Cour des comptes, anciens membres nationaux d’Eurojust, des membres des juridictions nationales suprêmes, des procureurs de haut niveau et des juristes possédant des compétences notoires établi une liste restreinte de candidats, soumise au Parlement européen et au Conseil. Les adjoints au chef du parquet européen sont également choisis selon une procédure de sélection qui doit être arrêtée par le règlement intérieur du parquet, de même que les procureurs européens choisis par le Conseil. Chaque État membre doit désigner à l’issue d’une procédure de sélection trois candidats. Enfin les procureurs européens délégués sont désignés par les États membres et nommés par le collège, sur proposition du chef du parquet européen.
Une extension des compétences du parquet européen est déjà envisagée par certains États membres. La France, par la voix de son président juge que « Face à l’internationale du terrorisme, l’Europe de la sécurité doit être notre bouclier. Ils s’infiltrent partout en Europe, leurs ramifications sont là ; c’est donc ensemble que nous nous devons d’agir. De la prévention à la répression. C’est pourquoi nous devons instituer un parquet européen contre la criminalité organisée et le terrorisme, au-delà des compétences actuelles qui viennent d’être établies » (Discours d’Emmanuel Macron sur l’Europe prononcé le 26 sept. 2017).
L’idée semble faire son chemin puisque Věra Jourová, commissaire européen à la justice, aux consommateurs et à l’égalité des genres a annoncé la publication prochaine d’une communication de la Commission sur l’extension des compétences du parquet européen à la lutte contre le terrorisme. Il est clair que si la France veut être crédible et jouer un rôle déterminant dans l’extension des compétences du parquet européen, elle devra, de toute évidence, se doter d’un parquet indépendant au sens du droit européen. La garde des Sceaux vient d’ailleurs, d’affirmer sa volonté d’aboutir sur la réforme du parquet à l’occasion du congrès annuel de l’Union syndicale des magistrats (USM) le 13 octobre. Cependant, le refus persistant de remettre en cause le lien hiérarchique avec la Chancellerie ne nous paraît pas compatible avec le statut des procureurs européens tel qu’il est prévu par le règlement. En effet, la politique pénale de lutte contre les fraudes aux intérêts financiers de l’Union européenne doit être établie par le collège des procureurs européens qui doivent agir dans l’intérêt exclusif de l’Union sans solliciter ni accepter d’instruction d’aucune personne extérieure au parquet européen.
Le parquet européen est un organe indivisible de l’Union fonctionnant comme un parquet unique à structure décentralisée. Il comporte deux niveaux. Un niveau central, dans lesquel, selon une étude de la Commission, 115 personnes devraient être affectées – constitué d’un bureau central composé du collège des procureurs européens, des chambres permanentes, du chef du parquet européen, de ses deux adjoints et du directeur administratif. Un niveau décentralisé constitué des procureurs européens délégués affectés dans les États membres. L’ensemble des traditions et des ordres juridiques des États membres participants devront être représentés au sein du parquet et les procureurs délégués devront avoir une connaissance des différents ordres juridiques. Ainsi, le règlement prévoit que les procureurs européens et les procureurs européens délégués devront notamment réunir les conditions pour exercer dans l’État membre des hautes fonctions au sein du ministère public ou du corps judiciaire et posséder une expérience pratique des systèmes juridiques nationaux, des enquêtes financière et de la coopération judiciaire internationale en matière pénale.
Le parquet européen devra mettre en œuvre des investigations financières d’une grande complexité. L’enjeu de la formation des membres et des autorités de poursuite au sein des États membres est important. La France est le seul État membre à être doté en 2013 d’un collège européen des investigations financières et de l’analyse financière criminelle (CEIFAC) dont la vocation est exclusivement de former l’ensemble des autorités de poursuite à ce type d’investigations. La formation, axée sur la mise en œuvre pratique des investigations financières et à l’utilisation de l’analyse criminelle en soutien à ces investigations s’adresse aux procureurs, policiers, douaniers des États membres de l’Union. Porté par l’université de Strasbourg, il réunit, dans un partenariat pédagogique, Europol, Eurojust, la Gendarmerie nationale, la Direction nationale des enquêtes douanières, l’AGRASC, le Service central d’analyse criminelle opérationnelle belge et l’Université de Lausanne. La cellule de renseignement financier française (TRACFIN) contribue régulièrement aux conférences thématiques organisées en fin des sessions de formation de même que le parquet financier national1.
La force de frappe de démarrage du parquet européen existe donc déjà grâce à une initiative visionnaire de l’université de Strasbourg soutenue par l’Union européenne. Il s’agit maintenant de consolider cette action, plus particulièrement en vue de préparer la montée en puissance du parquet européen, de continuer à ouvrir les meilleurs éléments des services d’enquêtes et de poursuite, aux pratiques de leurs homologues étrangers pour une coopération policière et judiciaire plus efficiente, d’anticiper l’adhésion des États membres qui ne l’ont pas encore fait et d’assurer en permanence une relève opérationnelle de professionnels formés et spécialisés au niveau de chaque État.
1 Le réseau CEIFAC regroupe 207 anciens auditeurs (96 policiers, 25 gendarmes, 53 douaniers et 33 procureurs européens) venus de tous les États membres de l’Union européenne et d’États associés ou candidats à l’adhésion (Islande, Suisse), soit une dizaine de spécialistes de toute la chaîne répressive par État membre, qui partagent une culture et des techniques communes pour une investigation financière transfrontalière et qui seront immédiatement opérationnels en appui au parquet européen.
